सुशांत पोवार (संपादकीय अग्रलेख) - सरकारी रुग्णालयातील औषध म्हणजे केवळ एखादी वस्तू नाही. ती एखाद्या गरीब रुग्णासाठी उपचाराची शेवटची आशा असते. एखाद्या ग्रामीण रुग्णालयात रक्तदाबाची औषधे उपलब्ध नसतील, तापाची औषधे नसतील, अँटिबायोटिक्सचा साठा संपलेला असेल, सलाईन किंवा अत्यावश्यक इंजेक्शन उपलब्ध नसेल, तर त्या टंचाईचा परिणाम फक्त सरकारी खरेदीच्या फाईलवर होत नाही, त्याचा परिणाम थेट रुग्णाच्या शरीरावर आणि कधी कधी त्याच्या जीवावर होतो.
            म्हणूनच प्रश्न साधा आहे, औषध खरेदीपासून पुरवठ्यापर्यंत प्रत्येक टप्प्यावर पारदर्शकता, स्पर्धा, दराची वाजवीपणा आणि जबाबदारी निश्चित करण्यासाठी शासनाने नियम केले असतील, तर सरकारी रुग्णालयात औषधटंचाईची वेळ का यावी ? हा प्रश्न कोणत्याही एका अधिकाऱ्याविरुद्ध आरोप करण्यासाठी नाही तर हा प्रश्न संपूर्ण खरेदी व्यवस्थेला आहे.
         कारण महाराष्ट्र शासनाने 1 डिसेंबर 2016 रोजी “Revised Manual of Office Procedures for Procurement by the Government Departments” लागू करताना खरेदी प्रक्रियेचे अनेक टप्पे स्पष्ट केले आहेत. या शासन निर्णयानुसार 1 डिसेंबर 2016 नंतर सुरू होणाऱ्या खरेदी प्रक्रियांनी सुधारित खरेदी नियमावलीचे पालन करणे अपेक्षित आहे. ही नियमावली राज्य शासनाच्या विभागांबरोबरच जिल्हा परिषद, महानगरपालिका, नगरपालिका, विविध मंडळे, महामंडळे, स्वायत्त संस्था आणि शासनाच्या नियंत्रणाखालील संबंधित खरेदी संस्थांनाही लागू करण्याची तरतूद करण्यात आली होती. मग प्रश्न पुन्हा उभा राहतो की नियम एवढे स्पष्ट असताना अंमलबजावणी कुठे ढिली पडते ?

1 डिसेंबर 2016 चा शासन निर्णय नेमका काय सांगतो ?

        1 डिसेंबर 2016 च्या शासन निर्णयाने खरेदी प्रक्रियेसाठी एक महत्त्वाचा मूलभूत सिद्धांत मांडलाआहे. शक्य असेल तेथे खुली आणि स्पर्धात्मक निविदा प्रक्रिया राबवावी, तीन लाख रुपयांपेक्षा जास्त अंदाजित किंमतीच्या खरेदीसाठी ई-टेंडरची तरतूद करण्यात आली आणि त्यासाठी महाराष्ट्र शासनाचे e-tender portal म्हणजेच MahaTender वापरण्याची व्यवस्था स्पष्ट करण्यात आली. शासन निर्णयातच खुल्या निविदेद्वारे पारदर्शक स्पर्धा निर्माण करण्यावर भर देण्यात आला आहे.
        याहून महत्त्वाचे म्हणजे खरेदी प्रक्रिया फक्त “टेंडर काढले” आणि “L1 मिळाला” एवढ्यावर संपत नाही. शासनाच्या नियमावलीनुसार खरेदीपूर्वी प्रशासकीय मान्यता आवश्यक आहे, गरज निश्चित करणे आवश्यक आहे, खरेदीची योग्य पद्धत निवडणे आवश्यक आहे, अंदाजित किंमत आणि बाजारभावाची वाजवीपणा तपासणे आवश्यक आहे, निविदेतील पात्रता निकष स्पष्ट आणि भेदभावरहित असणे अपेक्षित आहे, तांत्रिक व आर्थिक निविदेचे मूल्यांकन ठरलेल्या निकषांनुसारच झाले पाहिजे, निविदेतील अटी एखाद्या विशिष्ट पुरवठादाराला फायदा देणाऱ्या नसाव्यात, निविदेची माहिती आणि निविदा निकाल सार्वजनिक करण्याची तरतूद आहे म्हणजेच शासनाने पारदर्शकतेची दारे बंद केलेली नाहीत, उलट ती उघडी ठेवली आहेत. मग समस्या नेमकी कुठे आहे ?

“तीन बोलीदार” ही केवळ संख्या नाही, तर स्पर्धेची पहिली परीक्षा आहे !

      1 डिसेंबर 2016 च्या नियमावलीतील परिच्छेद 4.4.3.1 अत्यंत महत्त्वाचा आहे. त्यात स्पष्टपणे सांगितले आहे की निविदा स्पर्धात्मक होण्यासाठी किमान तीन बोलीदार आवश्यक आहेत. तीनपेक्षा कमी बोलीदार सहभागी झाले तर पहिल्यांदा एक आठवड्याची मुदतवाढ द्यायची, त्यानंतरही तीनपेक्षा कमी बोलीदार राहिले तर दुसऱ्यांदा आणखी एक आठवड्याची मुदतवाढ द्यायची आणि त्यानंतर पुढील परिस्थितीनुसार निर्णय घ्यायचा आहे.
         तीन किंवा त्यापेक्षा अधिक निविदा तांत्रिकदृष्ट्या पात्र ठरल्या तर पुढे जाता येते. दोन निविदा तांत्रिकदृष्ट्या पात्र ठरल्यास प्रत्यक्ष खरेदी किंमत आणि पूर्वनिश्चित अंदाजित किंमतीतील फरक (-20% ते +10%) या मर्यादेत असल्यास खरेदी विभागाला पुढे जाण्याची मुभा आहे, अन्यथा पुनर्निविदेची तरतूद आहे. आणि निविदा प्राप्त झाली नाही किंवा एकच निविदा तांत्रिकदृष्ट्या पात्र ठरली तर पुनर्निविदा करणे अपेक्षित आहे. दहा लाखांपेक्षा कमी निविदेसाठी एका मुदतवाढीची विशेष तरतूद आहे. अत्यावश्यकतेच्या कारणास्तव कमी बोलीदार असतानाही पुढे जाण्याचा निर्णय घेतल्यास कारणे लेखी नोंदवणे आणि किंमतीच्या वाजवीपणाकडे खरेदी समितीने विशेष लक्ष देणे अपेक्षित आहे.
        याचा अर्थ काय ? “एक - दोन पुरवठादार आले आणि लगेच खरेदी करा” हा सामान्य नियम नाही. मग एखाद्या औषधाच्या मोठ्या खरेदीत वारंवार मर्यादित स्पर्धा दिसत असेल, तर पहिला प्रश्न असायला हवा की पुरेशी स्पर्धा निर्माण करण्यासाठी शासन निर्णयातील मुदतवाढ, पुनर्निविदा आणि बाजारातील संभाव्य पुरवठादारांपर्यंत प्रसिद्धीचे नियम काटेकोरपणे पाळले का ?

निविदेतील अटीच जर एखाद्या पुरवठादाराभोवती फिरत असतील तर ?

        हा आणखी गंभीर मुद्दा आहे. 1 डिसेंबर 2016 च्या नियमावलीत पूर्व - पात्रता अटी अस्पष्ट किंवा भेदभाव करणाऱ्या ठेवू नयेत, असे स्पष्ट केले आहे. खरेदी कार्यालयाने अशा अटी लावू नयेत ज्यामुळे मर्यादित बोलीदारच सहभागी होतील. तसेच उत्पादनाच्या specifications मध्ये एखाद्या विशिष्ट पुरवठादाराला फायदा होईल अशा पद्धतीने अटी तयार करू नयेत, असेही नियमावलीत स्पष्ट केले आहे. म्हणून औषध खरेदीच्या प्रत्येक निविदेत काही प्रश्न विचारलेच पाहिजेत की Specification सर्व उत्पादकांना समान संधी देते का ? ब्रँडची अट का ठेवली ? उत्पादकाऐवजी विशिष्ट distributor ची पात्रता का आवश्यक केली ? अनुभवाची अट वास्तव गरजेपेक्षा जास्त तर नाही ना ? Turnover ची अट स्पर्धा कमी करण्यासाठी तर वापरली नाही ना ? एका विशिष्ट कंपनीच्या उत्पादनाशी जुळणारी technical specification तयार झाली आहे का ? हे प्रश्न विचारणे म्हणजे कोणावर आरोप करणे नाही. उलट शासनाच्या स्वतःच्या खरेदी नियमांची अंमलबजावणी तपासणे आहे.

औषध खरेदीत “L1” मिळाले म्हणजे सर्व काही पारदर्शक झाले का ?

        हा गैरसमज दूर करण्याची वेळ आली आहे. L1 म्हणजे सर्वात कमी किंमत. पण सर्वात कमी किंमत म्हणजे आपोआप सर्वात चांगली खरेदी असे नाही. खरेदी नियमावलीत किंमत, गुणवत्ता, पुरवठ्याचा कालावधी, देखभाल, हमी, पुरवठादाराची क्षमता आणि इतर संबंधित घटक विचारात घेण्याची तरतूद आहे. मूल्यांकनाचे निकष आधीच निश्चित असणे आवश्यक असून, मूल्यांकन सुरू झाल्यानंतर नवीन निकष तयार करता येत नाहीत. म्हणून औषध खरेदीत फक्त “L1 कोण ?” हा प्रश्न पुरेसा नाही. त्यासोबत “L1 दर वाजवी आहे का ?” “पूर्वी याच औषधाचा दर किती होता ?” “इतर सरकारी संस्थांनी याच औषधासाठी किती दर दिला ?” “बाजारभावाशी तुलना केली का ?” “मागील खरेदी दराचा database तपासला का ?” हे प्रश्नही विचारले पाहिजेत. 2016 च्या नियमावलीत मागील खरेदींची माहिती—वस्तू, specifications, unit rate, quantity, total value, निविदा पद्धत, प्राप्त निविदांची संख्या, पात्र / अपात्र निविदा आणि अपात्रतेची कारणे यांचा database ठेवण्याची तरतूद आहे. तसेच वेगवेगळ्या सरकारी संस्थांना एकाच वस्तूसाठी वेगवेगळे दर द्यावे लागू नयेत यासाठी data sharing ची कल्पनाही मांडण्यात आली आहे. मग औषधांच्या बाबतीत हा database नियमितपणे वापरला जातो का ? हा प्रश्न आरोग्य विभागानेच उत्तरला पाहिजे.

आता येतो सर्वात चर्चेतला मुद्दा GeM विरुद्ध Maha Tender ?

       इथे वस्तुस्थिती स्पष्ट असणे आवश्यक आहे. 1 डिसेंबर 2016 च्या शासन निर्णयात खुल्या ई-टेंडरसाठी महाराष्ट्राचे e-tender portal म्हणजे MahaTender वापरण्याची व्यवस्था आहे. मात्र त्यानंतर महाराष्ट्र शासनाने 24 ऑगस्ट 2017 रोजी स्वतंत्र शासन निर्णय काढून GeM portal ची कार्यपद्धती राज्य शासनासाठी स्वीकारली. म्हणून “GeM वापरला म्हणजे नियमबाह्य खरेदी” असे सरसकट म्हणणे चुकीचे ठरेल. पण 24 ऑगस्ट 2017 च्या शासन निर्णयातील अटी वाचल्या की एक महत्त्वाचा प्रश्न नक्कीच निर्माण होतो. शासनाने GeM वर उपलब्ध वस्तूंसाठी विशिष्ट मूल्य - आधारित पद्धती निश्चित केली.
        रु. 5,000 ते रु. 50,000 पर्यंतची उपलब्ध वस्तू GeM वरून योग्य दर्जा, specification आणि पुरवठा कालावधी पूर्ण करणाऱ्या पुरवठादाराकडून घेण्याची तरतूद होती. रु. 50,000 पेक्षा जास्त आणि रु. 3 लाखांपर्यंतच्या खरेदीसाठी GeM वरील L1 पुरवठादाराकडून, किंमत वाजवी असल्याची खात्री करून, स्पर्धात्मक निविदेशिवाय खरेदीची मुभा देण्यात आली होती, मात्र वार्षिक एकूण मर्यादेची तरतूद होती आणि रु. 3 लाख किंवा त्यापेक्षा जास्त खरेदीसाठी GeM वरील online bidding किंवा reverse auction पद्धतीचा अवलंब करण्याची तरतूद करण्यात आली. म्हणजे GeM ला महाराष्ट्र शासनाने मान्यता दिली होती. पण याच शासन निर्णयाच्या शेवटच्या भागात एक अत्यंत महत्त्वाची गोष्ट आहे, GeM वर वस्तू उपलब्ध नसतील किंवा त्या ठिकाणी पुरवठादार पुरवठा करण्यास तयार नसेल, तर 1 डिसेंबर 2016 च्या शासन निर्णयातील विहित पद्धतीनुसार खरेदी करता येईल आणि 2016 च्या खरेदी धोरणातील इतर तरतुदी कायम लागू राहतील, असेही स्पष्ट करण्यात आले आहे. म्हणूनच प्रश्न “GeM की Maha Tender ?” एवढाच नसून “कोणत्या वस्तूसाठी कोणती प्रक्रिया लागू होती आणि ती प्रक्रिया पूर्णपणे पाळली का ?” हा आहे.

GeM चा “फायदा” पुरवठादाराला कसा होऊ शकतो ? आरोप नव्हे, तपासण्यासारखी जोखीम

         येथे एक महत्त्वाची गोष्ट स्पष्ट करणे आवश्यक आहे. GeM हे स्वतः पारदर्शकतेसाठी निर्माण झालेले डिजिटल व्यासपीठ आहे. केंद्र सरकारच्या GeM साठीच्या धोरणातही उपलब्ध common - use goods / services साठी GeM च्या वापराबाबत तरतुदी आहेत. पण कोणतेही डिजिटल portal चुकीच्या पद्धतीने वापरले गेले तर स्पर्धेवर परिणाम होऊ शकतो. उदाहरणार्थ, जर खरेदीदार विभागाने specification अत्यंत अरुंद केली, पात्रतेच्या अटी अनावश्यकपणे कठीण केल्या, आवश्यक quantity चे चुकीचे estimation केले, खरेदीचे तुकडे केले किंवा उपलब्ध बाजारातील स्पर्धात्मक पुरवठादारांचा पुरेसा शोध घेतला नाही, तर portal ऑनलाइन असला तरी स्पर्धा प्रत्यक्षात कमी होऊ शकते. याला “portal चा दोष” म्हणता येणार नाही. ही खरेदी नियोजनाची आणि specification तयार करण्याची जबाबदारी आहे.
          म्हणून तपासणी करताना GeM Bid ची प्रत्येक गोष्ट पाहिली पाहिजे Bid ID, Bid creation date, Product category, Technical specification, Eligibility criteria, सहभागी bidders ची संख्या, Technical rejection ची कारणे, Price bid, Reverse auction झाले का ? किती bidders ना reverse auction मध्ये सहभागी होण्याची संधी मिळाली ? L1 rate, Estimated price, Previous purchase price, Purchase order, Delivery schedule, Actual delivery, Batch details, Quality testing, Inspection report, Payment details या सर्वांची तुलना केल्याशिवाय “स्पर्धा झाली” असे म्हणणेही चुकीचे आणि “घोटाळा झाला” असे म्हणणेही चुकीचे.

मग Maha Tender ला बगल कुठे पडते ?

          जर एखादी खरेदी GeM च्या लागू नियमांमध्ये येत असेल, तर GeM चा वापर स्वतःमध्ये Maha Tender ला बगल देणे नाही. परंतु जर एखाद्या खरेदीसाठी 1 डिसेंबर 2016 च्या खुल्या ई-टेंडर प्रक्रियेचा अवलंब अपेक्षित असताना, कारणे नोंदवता किंवा लागू शासन निर्णयाची चुकीची व्याख्या करून वेगळ्या पद्धतीने खरेदी केली गेली असेल, तर प्रश्न निर्माण होतो. त्याहून महत्त्वाचे म्हणजे 2016 च्या नियमावलीतच सांगितले आहे की open competitive tender हा सामान्य मार्ग असावा आणि इतर पद्धती वापरण्यास compelling reasons असणे अपेक्षित आहे. म्हणून कोणत्याही औषध खरेदीची चौकशी करताना सर्वप्रथम हे विचारले पाहिजे की ही खरेदी कोणत्या शासन निर्णयाखाली करण्यात आली ? Maha Tender का नाही ? GeM का ? GeM वापरण्याची पात्रता काय होती ? GeM वर त्या औषधाचे किती genuine suppliers उपलब्ध होते ? स्पर्धात्मक online bidding / reverse auction झाले का ? Technical specification कोणी तयार केली ? त्या specification ला technical committee ने मान्यता दिली का ? अंदाजित किंमत कशी निश्चित केली ? L1 दर वाजवी आहे हे कशाच्या आधारे निश्चित केले ? मागील खरेदी दराशी तुलना झाली का ? Purchase committee च्या बैठकीचे minutes कुठे आहेत ? Supply order नंतर प्रत्यक्ष पुरवठा वेळेत झाला का ? आणि सर्वांत महत्त्वाचे औषध खरेदी झाली, पण रुग्णालयात औषध पोहोचले का ?

कारण खरी परीक्षा Tender ची नाही Supplyची आहे !

         सरकारी खरेदी व्यवस्थेतील सर्वांत मोठी विडंबना अशी आहे की कागदावर tender पूर्ण होतो, purchase order निघतो, बिल तयार होते आणि फाईल बंद होते, पण रुग्णालयातील औषधाचा साठा मात्र रिकामा राहतो. म्हणून “खरेदी झाली” आणि “औषध उपलब्ध झाले” यात फरक आहे. आज औषध खरेदीची चौकशी करताना Procurement - to - Patient Audit करणे गरजेचे आहे. म्हणजे Requirement → Administrative Approval → Tender / GeM → Technical Evaluation → Price Discovery → Purchase Order → Supply → Inspection → Batch Testing → Warehouse Entry → Hospital Indent → Hospital Receipt → Stock Register → Patient Availability या प्रत्येक टप्प्याची digital trail तयार झाली पाहिजे. महाराष्ट्र वैद्यकीय वस्तू खरेदी प्राधिकरणाच्या उद्दिष्टांमध्येही वैद्यकीय वस्तूंची वेळेवर उपलब्धता, योग्य गुणवत्ता, पारदर्शकता आणि accountability यावर स्पष्ट भर आहे. मग औषध खरेदीत करोडो रुपये खर्च होऊनही रुग्णालयात औषधटंचाई असेल, तर चौकशीचा प्रश्न फक्त “कोणाला tender मिळाला ?” एवढाच नसावा. “खरेदी केलेले औषध रुग्णालयात पोहोचले कुठे ?” हा प्रश्न अधिक महत्त्वाचा आहे.

शासनाने आता “Tender Audit” नव्हे, “Medicine Availability Audit” करावा !

         आज गरज आहे ती प्रत्येक जिल्ह्यातील औषध खरेदीची स्वतंत्र तपासणी करण्याची. प्रत्येक जिल्ह्यासाठी मागील तीन वर्षांचा data सार्वजनिक करावा, औषधाचे नाव, Essential Drug List मधील स्थान, मंजूर वार्षिक मागणी, प्रत्यक्ष खरेदी, निविदेची पद्धत, MahaTender / GeM Bid ID, सहभागी बोलीदार, पात्र बोलीदार, L1 दर, अंदाजित दर, मागील खरेदी दर, Purchase Order, पुरवठ्याची तारीख, प्रत्यक्ष प्राप्त quantity, नाकारलेली quantity, Quality, testing report, Batch number, Expiry date संबंधित रुग्णालयाला वितरित quantity
आजचा उपलब्ध stock. हे सर्व सार्वजनिक झाले तर अनेक प्रश्नांची उत्तरे स्वतःच मिळतील.

आणि आता खरा प्रश्न आरोग्य विभागाला !

        1 डिसेंबर 2016 च्या शासन निर्णयाने नियम दिले. 24 ऑगस्ट 2017 च्या शासन निर्णयाने GeM चा मार्ग दिला. महाराष्ट्राने पुढे वैद्यकीय वस्तूंसाठी स्वतंत्र खरेदी प्राधिकरणाची व्यवस्था निर्माण केली. नियम आहेत, Portal आहेत, Purchase Committees आहेत, Technical Committees आहेत, Finance अधिकारी आहेत, Quality testing ची व्यवस्था आहे, e-Aushadhi सारख्या supply - chain प्रणाली आहेत. मग रुग्णालयातील औषधांचा साठा रिकामा का ? कागदावर खरेदी पूर्ण आणि प्रत्यक्षात औषधटंचाई ही विसंगती कोणाची ? जर औषधांची गरज वेळेत निश्चित झाली नाही तर जबाबदार कोण ? जर tender वेळेत काढला नाही तर जबाबदार कोण ? जर तीनपेक्षा कमी बोलीदार असताना नियमाप्रमाणे प्रक्रिया केली नाही तर जबाबदार कोण ? जर specification मुळे स्पर्धा कमी झाली तर जबाबदार कोण ? जर L1 दर वाजवी नसतानाही खरेदी झाली तर जबाबदार कोण ? जर Purchase Order नंतर पुरवठा झाला नाही तर जबाबदार कोण ? जर warehouse मध्ये माल पडून राहिला आणि रुग्णालयाला मिळाला नाही तर जबाबदार कोण ? आणि जर रुग्णालयाने मागणी करूनही औषध मिळाले नाही तर रुग्णाला औषधाविना परत पाठविण्याची जबाबदारी कोणाची ?
               औषध खरेदीची प्रक्रिया ऑनलाइन झाली म्हणून ती आपोआप पारदर्शक होत नाही. Maha Tender असो किंवा GeM portal हे साधन आहे, पारदर्शकता ही माणसांच्या निर्णयातून निर्माण होते. नियमावलीत specification एखाद्या विशिष्ट supplier च्या फायद्यासाठी नसावी असे स्पष्ट सांगितले आहे. तीन बोलीदारांपेक्षा कमी स्पर्धा असल्यास काय करायचे याचे नियम स्पष्ट आहेत. निविदेतील माहिती, bidder details, quoted prices, tender result आणि successful bidder ची माहिती सार्वजनिक करण्याची तरतूद आहे. मूल्यांकनाचे निकष मध्येच बदलता येत नाहीत. आणि single - source procurement सुद्धा exceptional circumstances मध्येच वापरण्याचे तत्त्व स्पष्ट आहे. म्हणूनच आता वेळ आली आहे ती फक्त नवीन tender काढण्याची नाही तर जुन्या tender ची audit trail उघडण्याची आहे. GeM वर खरेदी झाली असेल तर GeM Bid पासून Purchase Order पर्यंतचा पूर्ण digital record तपासा, MahaTender वर खरेदी झाली असेल तर tender notice पासून technical evaluation, price bid आणि supply पर्यंतचा पूर्ण record तपासा आणि सर्वांत शेवटी रुग्णालयाच्या औषध साठ्यात प्रत्यक्ष किती औषध पोहोचले, हे तपासा कारण सरकारी खरेदीचा अंतिम लाभार्थी ठेकेदार नाही, तो अधिकारीही नाही, तो portal ही नाही तर तो रुग्ण आहे. रुग्णालयाच्या औषध कपाटात औषध नसताना कोट्यवधींच्या खरेदीच्या फाईलवर “सर्व प्रक्रिया पूर्ण” अशी नोंद असेल, तर त्या नोंदीचीच पुन्हा चौकशी करण्याची वेळ आली आहे. औषध खरेदीपासून पुरवठ्यापर्यंत प्रत्येक टप्प्यावर पारदर्शकता असेल, तर सरकारी रुग्णालयात औषधटंचाईची वेळ का यावी ? आणि जर औषधटंचाई येत असेल तर प्रश्न विचारलाच पाहिजे नियम कमी पडले आहेत की नियमांची अंमलबजावणी करणारी यंत्रणा ? खरेदीची प्रक्रिया पारदर्शक आहे की फक्त तिचे portal पारदर्शक आहे ? आणि सर्वांत महत्त्वाचे रुग्णाच्या औषधाचा हिशेब कोण देणार ? याचे उत्तर आता फाईलमध्ये नव्हे, तर डेटा, कागदपत्रे, निविदा, पुरवठा नोंदी आणि रुग्णालयातील प्रत्यक्ष उपलब्ध साठ्यात मिळाले पाहिजे.